Observatório IA + Direito · Nota de conjuntura nº 15
Para a Receita, prompt não é pesquisa
A Solução de Consulta Cosit nº 193/2026 publicou em ementa que automação e integração de inteligência artificial podem ser inovação tecnológica para a Lei do Bem, mas a fundamentação exclui o uso de modelo pré-treinado por meio de prompts, que era justamente o serviço da consulente, e traça entre desenvolver e usar IA uma linha que o Projeto de Lei nº 2.338/2023 traça com outra régua
O que mudou
A Coordenação-Geral de Tributação da Receita Federal aprovou em 25 de setembro de 2026 a Solução de Consulta nº 193, publicada no Diário Oficial da União em 29 de setembro. A consulente é pessoa jurídica optante pelo Simples Nacional que presta serviços de melhoria de processos internos de empresas contratantes, com foco na sistematização, na automação de atividades e no "desenvolvimento de prompts e integração desses processos com estruturas de inteligência artificial". Ela descreveu o trabalho em quatro etapas, diagnóstico de processos, estruturação de dados e ferramentas, desenvolvimento de automações e prompts de comando e implantação de ferramentas de IA, e sustentou que cada uma se enquadra no conceito de inovação tecnológica do art. 17 da Lei nº 11.196/2005, a Lei do Bem.
Fez três perguntas. Se os seus serviços podem ser enquadrados como inovação tecnológica. Se os incentivos dos arts. 17, 18 e 19 da lei podem ser aproveitados pelas empresas que a contratam. E se, sendo optante pelo Simples, os valores que recebe ficam fora da sua receita, como prevê o § 2º do art. 18 da lei para as microempresas e empresas de pequeno porte.
As três perguntas foram declaradas ineficazes, em todo ou em parte. Sobre a primeira, a Receita afirmou que dizer se determinado serviço se amolda ao conceito de inovação tecnológica seria aplicar a lei ao caso concreto e prestar assessoria, e declarou a consulta ineficaz "quanto a esse aspecto", com base no art. 27, XIV, da Instrução Normativa RFB nº 2.058/2021 (item 14). A segunda foi declarada ineficaz por falta de legitimidade, porque quem poderia fruir o incentivo são os tomadores dos serviços, e não a consulente (itens 25 e 26). A terceira foi declarada ineficaz porque a matéria já estava disciplinada no art. 4º, § 6º, da Instrução Normativa RFB nº 1.187/2011, que afasta das optantes pelo Simples Nacional a exclusão de receita prevista para as microempresas e empresas de pequeno porte (item 32).
Na parte em que respondeu, a Receita interpretou o conceito em tese. Desde que observados critérios "rigorosos e específicos", trabalhos de análise e melhoria de processos, automação e integração de inteligência artificial podem ser inovação tecnológica, e o ponto fundamental é demonstrar se resultam na criação ou no aprimoramento substancial de produto, processo ou serviço, com efetivo ganho de qualidade, produtividade e competitividade (itens 17 e 18). A inovação deve advir de esforço genuíno de pesquisa tecnológica ou de desenvolvimento, que supere o mero uso de ferramentas já disponíveis no mercado, e exige projeto de pesquisa e desenvolvimento encaminhado ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações, na forma da Portaria MCTI nº 6.536/2022 (itens 20, 21, 23 e 34).
O critério específico para inteligência artificial está no item 19, e não na ementa. Para serem elegíveis, os trabalhos de sistematização de dados e automação precisam ultrapassar a coleta e o armazenamento de dados, o uso rotineiro da IA ou o "mero envio de prompts genéricos a um modelo de IA já disponível no mercado". E a Receita conclui que não caracteriza inovação tecnológica "o mero uso de modelos de linguagem pré-treinados, mediante inserção de comandos em linguagem natural (prompts), sem o desenvolvimento de novas arquiteturas, algoritmos ou conjuntos de dados que sejam estruturados de forma inédita". Tais práticas, diz o texto, geram ganho de produtividade para o cliente, mas refletem apenas o uso de tecnologia já existente.
A ementa publicada no Diário Oficial reproduz a fórmula afirmativa dos itens 17 e 18 e a exigência de esforço genuíno e de projeto ao MCTI. Não reproduz o item 19. Em seguida registra, sob o assunto Normas de Administração Tributária, a "ineficácia parcial" da consulta, sem dizer quais perguntas ela alcançou. Pelo art. 33 da Instrução Normativa RFB nº 2.058/2021, a solução de consulta da Cosit tem efeito vinculante no âmbito da Receita a partir da publicação e respalda qualquer sujeito passivo que se enquadre na hipótese, ainda que não seja o consulente.
Apreciação
O que segue é apreciação do autor, e pode ser dispensada por quem queira citar apenas os fatos acima.
Quem lê só a ementa recebe um sim. Quem lê a fundamentação percebe que, para o modelo de negócio descrito pela consulente, a resposta se aproxima de um não. O serviço que ela levou à Receita, desenhar prompts e integrar processos a ferramentas de IA de mercado, é a hipótese que o item 19 descreve para excluir. A Receita teve o cuidado de não dizer isso sobre o caso concreto, e a ementa, que é o que circula, indexa e vira manchete, não traz a frase que permitiria ao leitor chegar a essa conclusão sozinho. Não há contradição formal entre as duas peças. Há uma seleção, e ela muda o sinal da mensagem.
O item 19 tem um segundo efeito, mais duradouro. Ao separar o uso de modelo pré-treinado do desenvolvimento de novas arquiteturas, algoritmos ou conjuntos de dados, a Receita traçou, para fins de incentivo fiscal, a fronteira entre quem desenvolve e quem usa inteligência artificial. O Projeto de Lei nº 2.338/2023 traça a mesma fronteira para fins de responsabilidade, e com outra régua. No art. 4º, desenvolvedor é quem desenvolve o sistema, e aplicador é quem o emprega, "inclusive configurando, mantendo ou apoiando com o fornecimento de dados". No art. 18, § 5º, o aplicador que realiza "modificação substancial" passa a ser considerado desenvolvedor para os efeitos da lei, com os deveres que vêm junto.
As duas normas usam a palavra substancial e nenhuma a define. Uma premia o aprimoramento substancial com dedução tributária, a outra converte a modificação substancial em ônus regulatório. A Receita indica os conjuntos de dados estruturados de forma inédita como uma das portas da inovação, e o projeto inclui o fornecimento de dados entre as atividades do aplicador. A empresa que documenta ao MCTI, para obter o incentivo, que estruturou dados de forma inédita sobre um modelo de terceiro pode estar produzindo a prova de que deixou de ser aplicadora. E a que se apresenta ao regulador como simples usuária pode estar, com o mesmo projeto, pedindo à Receita para ser tratada como inovadora. Não há hoje régua comum entre as duas qualificações, e nenhuma das autoridades está obrigada a olhar para a outra. É o substancial sem régua comum.
O critério da Receita não é desarrazoado, e a leitura honesta precisa registrar isso. Incentivo à pesquisa não deve custear assinatura de ferramenta, e o conceito de inovação tecnológica da Lei do Bem, de 2005, foi aplicado com fidelidade a um fenômeno que ele não previa. A porta dos conjuntos de dados está aberta e é real. O problema não é a Receita ter decidido o que é inovar com IA. É que essa definição, que o marco geral ainda não deu, chegou primeiro pela via tributária, em resposta a uma pequena empresa do Simples, que é exatamente o agente que o art. 67 do projeto manda tratar com critérios diferenciados.
Fábio Cabral ORCID 0009-0005-6669-0424